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标签: 公积金
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为什么必须废止公积金——旧文重读
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四老梅城 2014-8-27 16:39
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住房公积金制度应该废止吗 -------学习党的十七大报告有感 （２００７年１２月２８日） 党的十七大报告是顺应时代潮流、符合党心民心、推动党和人民事业发展的纲领性文件。党的十七大闭幕以来，笔者紧密联系住房公积金管理工作实际，坚持学以致用、用以促学，反复阅读党的十七大报告，深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，更加自觉地走科学发展道路。通过认真学习，越发感觉到，继续推行住房公积金制度，已经不符合党的十七大精神。住房公积金制度已经完成了历史使命，走到了人生的十字路口：要么予以废止，让其退出历史舞台；要么予以彻底改革，让其更能体现群众意愿。本文将从住房公积金制度的背景展开讨论，介绍其与党的十七大精神相违背的具体情况，最后提出相关建议。 一、住房公积金制度的背景、实质和现状 (一)住房公积金制度背景 过去城镇住房政策是盖公房，分配式，低房租，是一种福利。住房由国家和单位负担，职工的工资不含住房工资。后来，国家开始了“把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式”的住房制度改革。改革初期，为了多渠道筹集建房资金，1991年上海市借鉴新加坡经验，率先建立了住房公积金制度（当时在上海实行公积金制度是通过全体市民讨论决定的，体现了自愿互助的特征）。住房公积金制度在建立个人住房基金、扩大住房建设资金来源和解决城镇居民住房问题方面发挥了作用，建立住房公积金制度被认为是大中城市，尤其是特大城市启动房改的有效途径。1994年，在对部分大中城市建立住房公积金制度试点情况进行总结的基础上，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），提出全面推行住房公积金制度，要求所有行政和企事业单位及其职工，均应按照个人存储、单位资助、统一管理、专项使用的原则交纳住房公积金，发挥住房公积金制度在转变住房分配体制、积累住房资金、建立政策性抵押贷款制度、提高职工购房能力、促进住房建设中的作用。1994年11月，财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行正式出台了《建立住房公积金制度的暂行规定》（〔1994〕财综字第126号）。1999年，国务院出台了《住房公积金管理条例》（国务院令第262号，以下简称《条例》）。党的十五大报告也提出了“建立城镇住房公积金，改革住房制度”。至此，住房公积金制度从最初上海全民自愿互助发展成由国务院行政法规约束的强制性互助。 （二）住房公积金制度的实质 实际工作中，国家有关部门、缴存单位和职工，经常将住房公积金制度理解为福利制度，这是对住房公积金本质属性和住房公积金制度实质的曲解。要理解住房公积金制度的实质，首先要弄清楚住房公积金的本质。住房公积金由两部分组成，一是个人缴存部分，二是单位缴存部分。建设部、国务院法制办编著《住房公积金管理条例释义》一书中明确界定：住房公积金属于职工个人所有，基于住房公积金的本质属性，即工资性，是国家和单位付给职工的劳动报酬，与其他合法所得一样。单位按职工工资的一定比例，为职工缴存的住房公积金，实质是以住房公积金的形式发给职工住房工资，从而达到促进住房分配机制转换的目的，即将住房实物分配转换为按劳分配为主的货币工资分配（这也是住房公积金制度的缴存职工以行政机关和国有企事业单位为主的原因之一）。而住房公积金制度实质，一是改革住房分配制度，把住房实物分配转变为货币工资分配的主要手段；二是广大缴存职工贡献出自己的一部分工资和应得住房工资的占用、使用、收益和处分权，为城镇政府筹集了一笔长期、稳定的政策性住房资金，促进了政策性住房金融体系的建立，通过提供配套资金贷款，提高了城市政府的住房建设能力，推动了国家安居工程的实施和经济适用住房建设的发展（1999年后个人贷款才成为住房公积金唯一贷款业务）。目前，住房货币分配功能已经完成。也就是说，广大缴存职工为我国住房分配货币化的实现做出了历史性贡献。随着《条例》出台，住房公积金制度的实质已经发生转变，成为强制性的住房储蓄制度和专项发放个人住房贷款的政策性住房金融制度。 （三）住房公积金制度的现状 2002年，国务院修改了《住房公积金管理条例》（国务院令第350号），同时，下发了《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发 12号），继续推进住房公积金制度的发展，并进一步强制住房公积金制度承担起提供廉租房建设补充资金的社会住房保障义务。截至2007年９月底，全国城镇参加住房公积金制度的职工6735万人（全国参加城镇基本养老保险职工14028万人），归集住房公积金累计超过1.5万亿元，扣除职工已经取走使用的部分，余额为9000亿元。全国有788万户职工家庭通过申请住房公积金贷款，改善了居住条件。政府以非税收入的形式取走住房公积金增值收益50多亿元，用于廉租住房建设。 二、住房公积金制度与党的十七大精神的比较 （一）继续推行住房公积金制度不符合“民主法治”的十七大精神 党的十七大报告提出，“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。住房公积金单位缴存部分，其来源不论是企业自筹，还是由国家财政拨付给行政事业单位，都是发给职工的住房工资，是劳动报酬的一部分，属于个人收入，归职工个人所有。《中华人民共和国宪法》第13条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。2007年10月1日起实行的《中华人民共和国物权法》 第2条规定“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。第4条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。第66条规定“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏”。从上述法律规定可以看出，职工对住房公积金（即住房工资）依法享有占有、使用和收益的权利。在住房公积金制度的住房货币分配功能已经完成以后，继续推行住房公积金制度，显然已经违反了上述法律规定，侵犯了职工的合法权益。根据《中华人民共和国宪法》第89条 “国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；┉┉”之规定，《条例》应当废止或彻底修改。职工有权依据《中华人民共和国物权法》 第243条“不动产或者动产被占有人占有的，权利人可以请求返还原物及其孳息，但应当支付善意占有人因维护该不动产或者动产支出的必要费用”之规定，请求将住房公积金随工资发放。我们可以假设一个场景：人民法院同时接到两个请求，一个是某住房公积金管理中心依据《条例》，申请法院对某拒不缴存住房公积金的企业强制执行；另一个是某企业一些职工（在购买住房中没有使用住房公积金贷款）依据《宪法》和《物权法》，要求某住房公积金管理中心归还其个人和单位为其缴存的住房公积金。人民法院该如何办理呢？笔者认为，各方思想还需要统一到“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”党的十七大精神上来。 （二）继续推行住房公积金制度不符合“社会公平”的十七大精神 党的十七大报告提出，“合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。┉┉初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。住房公积金制度的不公平性体现在三个方面：一是缴存职工丧失了资金收益权，额外承担了社会住房保障义务。对全国正常缴存住房公积金的职工来说，他们贡献出了自己的工资和住房工资，这些资金产生的增值收益却不属于缴存职工。财政部《关于加强住房公积金监督管理的通知》（财综〔2005〕52号）明确规定“住房公积金增值收益扣除计提住房公积金贷款风险准备金后的余额属于政府非税收入，全额上缴同级国库”。这相当于国家变相地向缴存住房公积金的职工（普通的工薪阶层）征收了一道“社会住房保障税”，违背了税法面前人人平等的宗旨。相对于未缴存住房公积金的职工，是明显不公平的。二是加大了收入分配差距，高收入者获得更多税收优惠。《条例》规定，“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例”。目前，工资收入分配差距扩大趋势没有扭转，住房公积金是按职工工资的百分比计算的，进一步拉大了收入分配差距。为了推行住房公积金制度，国家给予了税收优惠。财政部、国家税务总局财税字 144号、财税 267号、财税 10号分别明确规定：单位和个人分别缴存的住房公积金，免予征收个人所得税；支付给缴存职工的住房公积金利息收入免征个人所得税。《中华人民共和国个人所得税法》规定，工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为5%至45%。从《住房公积金税收优惠分析表》可以很直观地看到，缴存住房公积金直接削弱了税收调节作用，高收入者少交个人所得税，得到了更大的实惠，而低收入者却没有得到任何税收优惠，不利于扭转收入分配差距。三是住房公积金“低存低贷”，直接损害了不使用住房公积金贷款的缴存职工的利益。住房公积金贷款的优惠利率是缴存职工以获得较低的存款利率为代价换来的。目前，上年结转的个人住房公积金存款利率为3.33%（原为2.88%,而CPI涨幅已经连续4个月超过6%）。当年归集的个人住房公积金存款利率为0.72%。个人住房公积金贷款利率五年期以下（含五年）为4.77%，五年期以上为5.22%（商业住房贷款6.66%，利差为1.44%）。由于住房公积金是《条例》强制所有在职职工必须缴存，而不论缴存职工是否有住房需求，是否能在可以预见的未来有住房消费能力。这直接导致了相当多的缴存职工不使用或用不起住房公积金贷款，只能无声地呼喊：“我不需要住房，我自己的工资和住房工资凭什么不给我用？”然后，眼睁睁地看着自己的资金在那里贬值，被动地接受自身利益受损的事实。 住房公积金税收优惠分析表 职工本人上一年度月平均工资（元） 个人缴存住房公积金（10%） 所得税（起征点为1600元） 单位为职工缴存住房公积金（10%） 住房公积金理入工资后所得税（元） 职工获得的税收优惠（元） 20000.00 2000.00 2905.00 2000.00 3725.00 820.00 10000.00 1000.00 1105.00 1000.00 1505.00 400.00 5000.00 500.00 310.00 500.00 460.00 150.00 2000.00 200.00 10.00 200.00 35.00 25.00 1000.00 100.00 0.00 100.00 0.00 0.00 即使存在上述三个方面的“不公平性”，加之住房公积金低效运行(目前，住房公积金9000亿元，近4000亿元存在商业银行)，继续推行住房公积金制度，国家利益受到损失，流失大量税款(包括个人所得税和住房公积金管理机构的营业税)；缴存职工，特别是中低收入缴存职工利益受到损失，减少了很多财产性收入。那么，为什么国家有关部门和住房公积金管理机构、商业银行、高收入职工都极力推行住房公积金制度呢？完全是利益使然，他们都是住房公积金制度的受益者。住房公积金管理机构的所有费用都来自于住房公积金，住房公积金是吃饭工具。由于存在“低存”的政策，支付给缴存职工的是活期和三个月整存整取的利率，住房公积金管理机构只要把职工住房公积金存为一年以上定期存款或协议存款，就可以获得可观的利差收入，坐收渔利，何乐而不为呢。商业银行只要与住房公积金管理机构搞好关系，就能获得长期且稳定存款来源。在实施从紧货币政策和“金融脱媒”的政策和市场环境下，商业银行也希望住房公积金制度能永恒存在。前文已经分析过，住房公积金制度已经成为高收入者的避税天堂，所以，电信(移动通信)、烟草、金融、保险、证券、电力(供电)、石油、石化等高收入行业都在想方设法多缴住房公积金。笔者认为，受益各方的思想应该统一到“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路”的党的十七大精神上来。 （三）继续推行住房公积金制度不符合“以人为本”的十七大精神 党的十七大报告提出，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。继续推行住房公积金制度，特别是强制要求低收入者缴存住房公积金，是否符合“以人为本”的要求呢？我们假设，将在10%缴存比例的条件下，个人月缴存额在50元以下的职工作为低收入者（山东2006年度审计报告显示，济南一家普通企业职工月人均缴存只有11元）。低收入者首先要解决的是吃饭、穿衣、看病、供子女读书、照顾老人等基本生存需求，可能一辈子都不会买房，只能依靠政府提供的廉租房解决“有房住”的问题。在物价大幅上涨的今天，这样的低收入者更加迫切需要将住房公积金理入工资，增强基本生活能力。强制让这样的低收入者从微薄的收入中拿钱缴存住房公积金，或者在其下岗失业后不允许支取使用住房公积金作为基本生活费等，都是违背“以人为本”的科学发展观的做法。例如，有的城市报纸上刊登“速提公积金”的广告，部分低收入者急需用钱，只好采取“按所提公积金数额支付10％－20％不等的好处费给非法中介”的方式支取本来就属于自己的钱，用作生活必需生活费或应急使用。目前，国家有关部门一再提出住房公积金制度重点支持中低收入职工。这个愿望是好的，但却是不可能实现的。前文已经分析过，住房公积金制度已经成为强制性的住房储蓄制度和专项发放个人住房贷款的政策性住房金融制度。贷款需要“还本付息”的本性决定了住房公积金贷款只能“锦上添花”地给中高收入缴存职工使用。让住房公积金贷款向低收入者倾斜，鼓励住房公积金管理机构对低收入者提供大量贷款购置房产，必然导致降低贷款标准，减少审查步骤，当个人收入下降，或者经济运行进入加息阶段时，还贷负担就变得越来越重，潜在的风险演变成了现实的危机，将严重影响住房公积金资产安全。对于低收入者来说，只有财政资金（建廉租房或发租金补贴）的“非偿还性”才能真正做到“雪中送炭”。继续推行住房公积金制度，只会进一步损害低收入者的切身利益。因此，笔者认为，相关各方应该把思想统一到“统筹兼顾”的党的十七大精神上来。 （四）继续推行住房公积金制度不符合“稳步提高居民消费率”的十七大精神 党的十七大报告提出，“要坚持走中国特色新型工业化道路，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，┉┉”。央行表示，造成当前国内流动性总体偏多的直接原因来自国际收支持续顺差，从深层次看则与储蓄率过高、消费率偏低的经济结构性矛盾突出密切相关。中国最终消费占GDP比重已从上世纪80年代超过62%下降到2005的52.1%，居民消费率也从1991年的48.8%下降到2005年的38.2%（世界平均消费率达78%—79%），均达到历史最低水平。在这样的宏观经济背景下，继续推行住房公积金制度，强制职工将20%的工资收入存为住房公积金，不得用于其他消费，一个职工的工资收入有多少个20%，这种强制制度必将进一步加剧储蓄率过高、消费率偏低的经济矛盾。从这个角度看，推行住房公积金制度已经不仅仅是哪方受益，哪方受损的问题，而是危及国家经济发展的大问题。为了国家经济又好又快的发展，住房公积金更应该理入工资，按月发放，扩大消费需求能力。笔者认为，相关各方，应该将思想统一到“居民消费率稳步提高，形成消费、投资、出口协调拉动的增长格局”党的十七大精神上来。 （五）继续推行住房公积金制度不符合“住有所居”的十七大精神 党的十七大报告提出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。 目前，房地产市场出现部分城市房地产价格上涨过快、供应结构不合理、低收入群众住房困难等突出问题。房地产价格上涨过快，原因是多方面的，但不能否认的是住房公积金制度也是幕后推手之一。一方面，从前文分析可以知道，强制缴存住房公积金以后，只能定向用于住房消费，如果不使用，缴存职工利益损失较大；住房公积金贷款的使用者基本是中高收入的缴存职工。这导致很多本来没有住房购买需求的缴存职工，为了避免利益损失，也加入到购买住房的行列，进一步加剧了供需矛盾，推动房价持续上涨。另一方面，强制推行住房公积金制度，导致本来可以用于其他消费的资金大剂量地投入到房地产市场。房地产业是最典型的资金密集型行业。没有资金的支持，也就没有房地产的发展。截至目前，商业性房地产贷款余额达4.69万亿元，其中个人住房贷款余额2.6万亿元。在商业性房地产贷款高速增长的同时，住房公积金制度“火上浇油”，与商业银行争夺市场份额，全国缴存职工支取使用6000多亿元，贷款使用近8000亿元，两项合计有1.4万亿元投入到住房消费，进一步推动房价持续上涨。住房是民生之本，解决低收入家庭的住房问题，是政府所追求的公共目标。而房价持续上涨，直接威胁到“住有所居”公共目标的实现。为了减少房地产市场的资金流入，央行和银监会已经开始加强房地产信贷调控。在这样的形势下，继续推行住房公积金制度，强制职工工资注入到房地产市场，将是与党的十七大精神和中央经济工作会议精神背道而驰。国家经济宏观调控，也需要将住房公积金理入工资，分流到其他消费领域。笔者认为，相关各方应该将思想统一到“建设和谐社会”的党的十七大精神上来。 至于“资金所有权与使用权分离”，必然导致诸多不可解决的问题出现，比如湖南郴州李树彪挪用上亿住房公积金赌博案，是第一个，决不会是最后一个。无论如何加强管理、监督，都是治标不治本。这些不是本文的内容，不再展开讨论。 三、有关政策建议 党的十七大报告提出，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。建议国家有关部门向社会广泛征求意见。笔者提出如下建议：废止住房公积金制度，将以住房公积金名义发放的住房工资理入工资，按月发给职工。具体要点，一是先由央行出台文件将住房公积金的存贷款利率恢复到与商业银行相同，职工已经缴存的住房公积金转为正常储蓄，存取自由。二是已经发放的住房公积金个人贷款，多数为与商业贷款组合的贷款，移交给承办银行。三是国家有关部门出台文件，将住房公积金理入工资，按月发给职工，并交纳个人所得税。四是现有公积金管理机构转为住房保障机构。
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